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公共项目管理研究内容框架及其走向分析

摘要:公共项目投资额大、投资回收期长,对国家和地区的经济发展和社会环境产生了显著影响。关于公共项目研究,国内外研究文献大都集中在公共项目投资、合作、决策到项目评价再到项目管理,其中涉及许多问题,与许多学科交叉应用,并且能够也需要运用多种方法进行分析与研究,从这三方面着手归纳总结了公共项目的研究基础、方法及研究内容,并指明了公共项目领域的研究方向。

 

关键词:公共项目;投资决策;项目评价;管理绩效

 

 

一、引言

 

公共项目是社会经济生活系统的重要组成部分,为整个社会的运转提供基础条件。公共项目涉及的项目范围很广泛,包括城市基础设施项目、公共卫生项目、教育项目、文化项目和体育项目等;公共项目建设和运行的资金来源既有可能来自政府财政预算,也有可能来自非政府机构、民间企业或个人投资等;建成的公共项目可能是经营性项目也可以满足非经营性需要。国内外对公共项目概念的界定有很多种,但是归纳总结公共项目通常具有如下性质:为满足社会公众需要,具有公共物品性质和公益性目标的固定资产投资项目,政府是公共项目的最终业主,居于决策和安排地位。公共项目从投资、合作、决策到项目评价再到项目管理,其中涉及许多问题,与许多学科交叉应用,并且能够也需要运用多种方法进行分析与研究,以期能够对公共项目管理的实践起到一定的指导作用。因此,归纳总结公共项目的研究基础、方法及研究方向,分析其研究内容,希望能为以后的研究提供指导和借鉴。

 

公共项目管理的研究基础在一个领域开展研究工作,研究者对该领域的理论基础应该有深入地了解。在公共项目领域开展研究工作的理论及研究方法基础包括如下方面:需求效应理论,供给效应理论,福利经济理论:帕累托改进法则,实物期权思想,循环经济理论,冲突协调理论,软、硬系统思想方法,系统论方法、评价方法及统计学方法等。对这些基本理论和方法的学习了解是在公共项目领域开展研究工作的前提。对现有理论和方法的进一步完善和补充是一种有益的研究,基于这些理论和方法提出新的理论和方法也是未来的一个研究方向。

 

三、公共项目管理的研究内容框架

 

总结与分析现有的公共项目评价与管理的研究成果,可以发现其主要包括三方面研究内容:公共项目投资合作及决策,公共项目评价,公共项目管理研究。

公共项目投资合作及决策研究

 

公共投资对经济增长的意义会体现出阶段性特征,在经济发展的初始阶段,因公共投资累积规模较小,再加上公共投资所在领域往往具有投资周期较长的特征,使公共投资规模扩张成为非公共投资扩张的限制瓶颈,此时的公共投资增长对非公共投资的引致性作用巨大,对经济增长的边际意义也更大。随着公共投资累积规模的扩大,其增长的边际意义可能会有下降的趋势,因此,对处于相对高速增长期并出现总供给大于总需求的中国经济来说,公共投资的扩张具有明显的积极意义。归纳一下,此方面有待进一步研究的问题集中在以下几类:

 

1、融资渠道

 

融资渠道的选择Su,b同组合是制定融资方案的关键,对公共项目来说更是如此。我国目前处于大力发展公共事业阶段,需要借鉴发达国家在公共项目融资方面的成果经验。例如,税收体系研究,地方政府债券发行额度和适应面研究,保险基金和养老基金研究,公共项目民间融资平台,进入门槛研究,投融资法律法规研究,融资模式研究等。另外,我国政府如何从公共项目提供者转变为公共项目服务者,如何保持政府前后政策的连贯性和‘一致性,如何提高政府的公信力等也是有待研究的热点问题。

 

2、合作机制

 

基于公私伙伴关系(PPP)投资是各种参与到公项目中来的不同性质所有制的生产要素在一系列契约基础上共同作用,公私双方形成合力的公共基础设施投资、融资、建设、运行合作模式。

 

国内外相关文献从不同角度讨论了公共项目公私合作投资的效率、各利益群体的决策准则与模型、所有权结构等,邓小鹏等介绍了城市公共项目中PPP模式内涵解析及相关概念,何寿奎等人的系列研究中分析了公私伙伴关系的合作投资情形,讨论了投融资合理比例,私人公司收益分配与社会效率及政府转让基础设施部分经营权的比例与效率分析。建立了公平分配机制模型,进行最优监督权和监督机制设计,建立经济效益与社会效益的预期效用机制,基于公共项目效益正外部性的支付转移机制,科学的奖惩激励机制,并对项目服务定价、运行监管与补偿提出了政策建议。在今后的研究中,投资比例、收益分配、经营权转让的定量讨论,合作机理、产权制度与政策需还需进一步深入探讨。

 

3、投资决策

 

我国公共项目依据建设规模可分为中央和地方两个决策层次,公共项目决策存在决策主体的短视行为,项目决策的标准单一一,决策程序不完善以及决策缺乏约束等问题。应该通过明确决策主体,实施多元化的决策标准,严格执行的决策程序,扩大决策参与及建立约束制度来完善公共项目的决策,如何进一步完善我国公共项目投资决策是个系统工程,需进行全面科学的可行性研究和分析,为项目决策提供科学合理的依据;公共项目投资决策控制和决策监督控制对投资项目的成败具有何作用,建立何种决策控制体系才能使项目投资决策体系形成完善的流程,这些问题都是值得研究的。

 

4、决策方法

 

公共项目投资的目的是为了增进社会福利,这就要求公共项目投资行为必须是理性的,因此需要一套规范的方法来进行决策。较之于一般的工程项目决策,公共项目的决策更加复杂。在既往的研究中,已有学者将群决策中关于偏好集结的相关方法运用于公共项目决策中,如邱宛华在对大型社会公共项目决策的影响因素进行模糊分析的基础上,提出建立了基于熵权的模糊决策分析模型,以帮助决策者抓住公共项目决策中的主要矛盾。但是实际环境中的公共问题项目决策问题,所面临的情况比已有的各种模型所描述的更为复杂。从软系统的视角出发分析,公共项目的决策具有一系列软系统的特征,运用软系统的思想方法,可望为决策者提供充分发挥其知识、智慧和经验的方法和工具。柳林论证了公共项目决策具有显著的软系统特色,构建了基于软系统思想的公共项目决策智慧生成模式框架。如何进一步将软系统思想运用到公共项目决策或其他方面也是新兴的研究方向。

 

5、风险及分配

 

主要包括融资风险和委托代理风险及风险分配。

 

(1)融资风险

 

为了解决公共项目资金不足,项目融资渠道的拓宽和融资模式呈现多样化趋势,如PPPBOTBT等。这些融资模式所借入的资金,均属无追索权或有限追索权,因此项目运作过程中的融资风险问题值得关注。特别是公共基础设施项目的融资,由于资金规模大、期限长、融资结构复杂而成为整个项目运作成功的关键因素。对于当前大型公共项目的融资风险及其防范措施已有不少文献从多个角度做过探讨和研究。如Mohamed等分别从政治、法律、信用等方面对项目的融资风险进行了分析和探讨。除了定性分析以外,还需要做风险识别和分类后的量化研究,通过建立定量模型,从融资比例、建设工期和项目收益率等方面对大型公共项目运作中的融资风险进行分析。

 

(2)合作风险

 

公共项目在公私合作投资的情况下,政府与具体的项目公司之间既是一种委托代理关系,又是一种利益博弈关系,两者效用目标的差异以及信息不对称是代理风险产生的原因。为防止这种风险,地方政府公共项目监管部门应当对项目公司实施有效的监督和控制。而实施监督控制的关键前提条件是科学地评价政府公共项目委托代理结构的风险,张玉亮等人的研究表明,可以集成层次分析、聚类分析和模糊综合评价三种方法构建地方政府公共项目委托代理结构风险评价模型。因此这方面问题的研究都具有重要意义,例如,各种方法在评价风险时的优缺点及其比较,如何评价公共项目委托代理结构风险以及实证研究等。

 

(3)风险分配

 

在参与方之间合理分配风险,对于公共项目的成功是至关重要的。对于工程项目风险分配的研究由来已久,大部分都是探讨风险分配过程中应遵循的原则,即风险分配的标准,具体到“各种风险应由哪一方承担”的研究相对较少,主要包括两部分内容:其一是通过问卷调查的方式获得工程项目风险分配矩阵来指导风险分配决策;另有一部分文献是通过定量的方法,如博弈论、线性规划等进行风险分配。杜亚灵等在对已有相关成果的分析与改进上得出了公共项目风险分配的标准,并借鉴了KCLam等人基于模糊逻辑的风险分配方法建立了公共项目风险分配模型。但是此模型并不特别适用于大量风险的分配,因此,如何通过完善风险分配标准、增加风险分配参与方、专家团队的优化、隶属函数以及推理规则的修正来进行改进和优化都是有意义的研究。

 

()公共项目评价

 

这方面的相关研究问题大体可以围绕经济评价和综合评价两方面进行:

 

1、经济评价

 

对公共项目进行经济评价的目的是为了科学、合理地运用财政资金,达到最佳的社会、经济效益。公共项目经济评价(Economic eva luation of Common Projects),是指从资源最优的角度或者从公众利益的角度出发,用影子价格等参数调整项目的费用与效益,考虑经济效益、社会效益和生态环境效益,计算公共项目的经济收益能力L对投资项目进行经济评价时,难点有两个,一个是如何为方案选择合理的基准折现率,另一个是如何较准确地预测出项目将带来的未来各期成本和收益。这两个难点的解决首先取决于个共同的前提条件,就是该项目的评价采取何种着眼点。由于公共项目涉及的相关利益主体众多,因此“着眼点”即可理解为分析评价所代表的主体立场:反映的是哪个利益主体的立场。李享等分析了为何经济评价采取的着眼点非常关键,如何针对不同的项目采取恰当的着眼点,从而做出正确的决策。现有研究呈现出以下几个方面的研究领域和研究问题。

 

(1)成本—效益法

 

国际上公共项目的经济评价通常采用以下几种方法:消费者盈余法、推理法、成本—效益分析法。其中成本—效益分析法其理论依据是福利经济学的帕累托改进法则,实际采用的是福利经济学的潜在帕累托改进原则,但是采用潜在帕累托改进法则的成本— — 效益法存在一定的困难。我国公共项目经济评价包括两个目标: 国民收入增长贡献和分配效果。而在采用成本—效益法作为评价方法时,必须做适当的调整,特别应该重视评价经济不平衡发展状态下国民收入增长效果及收益增量的分配效果。公共项目的成本—效益分析是个非常复杂的问题,其操作难度也较大,但基于效率准则的约束, 它又是政府投资决策必须解决的难题,需要不断地加以研究探讨。

 

公共项目的成本—效益分析还涉及到影子价格、社会贴现率、风险的评价以及社会再分配问题。这些都是公共项目经济评价的热点问题。根据成本—效益分析原理,由于对公共项目评估主要是从整个社会角度来考察其效益,我们应该采用影子价格,但是其求解非常复杂,我们只能以市场价格为基础,经过适当调整求得,在此基础上国际上采用了两种较有影响的计算影子价格方法:UNDOIM 调价方法。这两种方法的应用以及我国公共项目评估中如何确定影子价格都是值得研究的热点问题。

 

(2)宏观经济贡献研究

 

所谓投资项目的宏观经济评价指标,是试图区别于长期以来在项目经济评价方法中采用的消费效益这。一福利经济学标准,从宏观经济角度评价项目的贡献。近年来国内外越来越多的研究成果表明公共项目具有显著的宏观经济贡献特征,并在如何评价这种宏观贡献方面已经取得一定进展。200673日国家发改委和建设部发布了《建设项目经济评价方法与参数》第三版,文中新增加了要求在开展投资项目经济评价工作中对项目进行区域经济与宏观经济影响分析的内容,因此如何对项目的区域经济宏观经济贡献进行合理量化评价就成为关键和研究热点。姚友胜等借鉴宏观经济效果评价指标体系的设置原则,分析了建设项目、尤其是公共项目对国民经济的宏观贡献的特征,提出了若干评价公共项目宏观经济效果的骨干指标。因此,如何继续完善公共项目宏观评价指标体系将是公共项目的研究热点之一。张文娟等尝试建立固定资产投入占用产出表,并应用投入占用产出技术得出了供给效应下项目投资引发的国民经济增长的计量方法和公式,为正确衡量项目的宏观投资效益奠定了基础。

 

(3)外部效益评价

 

经济外部性是研究公共项目经济评价中难以回避的问题。对于公共项目供给的正外部性研究存在一定的争议,到底是将投资的公共项目视为外部效益还是内部效果,须视情况而定,这些都是值得研究的热点问题。其中,徐尚有提出从公共投资主体政府的投资目标入手,将上述公共项目的漏算纳入其他经济部门的效果,通过一种特殊的增长期权—— 平台型实物期权的价值确定,将公共项目的“效益评价”转化为“资产价值计算”,从而在一定程度上解决困扰的公共项目外部效益评价问题。

 

(4)经济评价新方法新体系

 

传统公共项目经济评价中存在轻视生态环境效益、缺少累积环境影响评价,量化范围小,缺乏超前意识等问题,有学者提出公共项目应该采取新的经济评价方法。李春梅等提出应该量化生态环境效益,应用冲突协调理论使公共项目在满足整体最优的情况下实现子系统的局部最优,采用多目标规划模型对项目进行多因素、多目标的综合分析评价,选出有助于实现国家、社会最终目标的项目,重视外部经济性等公共项目经济评价新方法。

 

而当前我国公共项目经济评价中具体存在下列问题:当前我国对项目类型划分的问题,公共项目新的经济评价目标受制于现有评价理论,财务效果指标的不合理,财务评价指标与国民经济评价指标之间经常存在着矛盾和不一致性,缺少社会经济福利效果和资产增值效果的指标,福利效果指标的缺乏,缺少系统的循环经济评价指标体系。顾海军等提出构建公共项目经济评价理论与方法体系,首先对公共项目进行分类,然后将对公共项目经济评价理论、方法进行整合,再在理论基础上构建公共项目的经济评价体系作为现有体系的补充和完善,并设置公共项目经济评价核心指标:价值增量指标、福利效果指标、分配指标以及在现有社会评级指标的基础上,基于循环经济本身特征,构建循环经济指标体系。经济评价的新体系和新方法都有待继续做深入的研究。

 

2、综合评价

 

在公共项目的经济评价研究中, 已有学者提出建立循环经济指标体系。而现有对于大型建设项目的可持续发展评价指标体系,更是以系统的方法构建整个国民经济系统的综合评价体系。很多学者提出不应该单从经济角度来评价公共项目,而应该从更广阔的角度来审视公共项目成功与否。评价角度集中在以下两个方面:

 

(1)循环经济角度

 

基于循环经济的公共项目评价就是从国民经济系统的要素投入与产出关系,将资源、环境、经济要素纳入国民经济运行系统,考虑投入物循环利用与经济持续发展的效果。现有文献建立了经济系统评价指标体系,顾海军等根据资源、能源型公共项目的循环经济特征,构件了包括环境、资源与能源、社会经济以及协调关系的循环经济评价指标体系’,并提出了模糊综合评价方法的分析过程。综合评价经济、技术、社会、环境等的公共项目评价方面的研究为数不多,因此,如何具体、综合地评价公共项目将会成为研究热点。

 

(2)相关利益者角度

 

随着人们对经济发展和社会进步认识的不断深化,对公共项目所具有的社会福利性,将以经济可行、社会公平、环境可持续发展的理念来体现与评价决策,公共项目决策呈现出从单一准则的政府决策向多准则、多层次的公众参与决策发展的趋势。公共项目在为一些利益群体带来社会福利与利益的同时,也给其他利益群体带来了伤害与损失,在现实中由于对这些处理的不恰当常常导致社会矛盾。因此有学者从界定和分析公共项目的利益相关者出发,形成以公平和效率均衡为基础的公共项目核心价值,建立公共项目核心价值生成模型和实现模型,并结合价值网的分析方法探讨了形成和实现公共项目核心价值的可能性。也有学者提出了从项目和利益群体两个角度开展评价,项目评价侧重效率性,不同利益群体评价着重参与性、公平性和可持续等多元价值观。为达到多元价值观的目标要求提出采用公共定价、投资分摊、外部性处理和转移支付等多维调控手段,建立模型得出均衡求解过程。因此研究博弈均衡实现机制也是需要进一步研究的问题。

 

()公共项目管理

 

在我国全面加大公共项目投资的情况下,如何保证公共项目建设质量,提高公共项目投资效率,已经是迫在眉睫的大事。我国公共项目的管理与控制普遍不够理想。公共项目大管理的范围很广泛,如前所述的各个方面都能囊括其中,在这里我们仅仅讨论微观管理方面的问题。

 

1、管理绩效研究

 

如何改善管理不善、管理流程缺乏控制环节这种局面,从科学管理的角度来说,应该要加强控制环节,即推进公共项目评估及改善。公共项目管理绩效研究是未来很长一段时间内的研究热点和难点。需要以评估来掌握公共项目发展变化情况,从而解决改善公共项目建设中出现的各种问题。因此,管理绩效研究主要包括两方面内容:绩效评估与绩效改善。

 

(1)管理绩效评估

 

公共项目管理绩效的持续改善必须以科学的全过程的绩效评价为基础和标尺,抛开绩效评价,绩效改善无从谈起。在此方面可以从下列着眼点入手进行深入研究:

 

第一,我国公共项目绩效评估实践与研究现状分析研究,找出问题,对症下药,解决问题。

 

第二,绩效评估指标体系的构建。一套完善的指标体系是项目管理绩效过程评价的前提,直接关系到绩效过程评价结果的有效性。纵观项目管理绩效评价指标研究的发展历程,主要集中在四个方面:财务方面,成本工期质量“铁三角”面,多维度指标,最后演变为项目成功标准研究。如何构建一套完善的评价指标体系是一个需要详细论证与研究的问题。

 

第三,公共项目管理绩效的评价方法。对于项目管理绩效评价方法的研究是与评价指标研究的发展紧密相关的。如财务方面:计算投资回报率、平衡记分卡等;“铁三角”时期:将实际进度、成本、质量与项目计划这三方面进行比较评价,挣值分析(EVA)技术;多维度指标时期:多目标评价方法,如层次分析发、神经网络法、模糊聚类法等;项目成功标准研究时期:关键成功因素(CSF)入手诊断项目状况:目前实践中使用较多的是关键绩效指标法(KPI)、平衡记分(BS)以及(EFQM)卓越模型。

 

(2)管理绩效改善

 

第一,项目管理的局部改进方法。2O世纪8O年代以前,项目管理绩效的评价指标主要是“铁三角”时,绩效改善的方法通常是一些结合预算、工期和技术说明的狭窄的控制方法。随着评价指标多元化发展,绩效改善也开始涉及项目管理活动的各个方面。

 

第二,项目管理的全过程、系统化改善方法。将某种解决问题的方法论或逻辑思维运用到项目管理全过程中来提高绩效的方法逐渐成为研究的热点。这种方法包括两个方面:项目内部的系统改善和项目之问的系统化管理。

 

第三,制度安排创新的方法。合理的制度安排能够减少交易中的摩擦和不确定性,从而提高经济活动的绩效。因此,大量研究与实践围绕公共项目的制度设计展开。实践中不断探索促进了相关理论研究的不断深入,通过制度安排的创新来改善公共项目管理绩效的相关研究最终形成了公共项目管理中一个新的研究范式—— 项目治理。该理论是将公司治理理论引入项目管理领域,该理论试图实现公共项目利益相关者之问责任、权利和所享有的利益之间的一种均衡,达到最恰当的风险与利益的分担。关于项目治理的相关研究较少,且处于研究的初级阶段。

 

2、公共项目管理其他方面研究热点

 

(1)管理核心技术。公共项目从立项到最后决策,是有一条完整的工作链的,包括:项目库管理、立项管理、评审管理、招投标管理、概算预算审批、项目执行管理、决算审批、固定资产移交八道程序。要形成科学合理的公共项目管理体系,是要建立起与公共项目生产链相适应的一套制度,解决每一链条中出现的问题;二是应把重点放在目前管理盲区— — 项目执行阶段 。解决好这一盲点就等于解决了公共项目管理的核心问题,其他环节中存在的问题也就迎刃而解了。而项目执行的关键点又在于资金、时间和质量。把好时问与资金关的核心技术就在于挣值法的应用。控制时间、资金与质量的核心技术则在于依据链与证据链对应。

 

(2)管理工具—项目管理。一些学者认为将管理项目的科学理论与方法引入到公共管理中来具有一定的必要性与可能性,并对发展中国公共管理起到了积极的作用。

 

(3)公共项目应急管理工作。社会应急管理工作关系到稳定和发展的大局,但是应急管理工作中存在信息滞后、反应迟钝、应急准备不足、处理突发应急时间的应急管理机制不健全,政府对突发公共事件的财物支撑能力较弱,缺乏新的危机意识和应急管理意识、政府职能转变之后、职能履行不够全面,信息公开机制缺损、信息传播交流不顺畅,考核机制中应急管理指标缺位,科技水平低、高端科技设备缺乏、对突发公共事件的预防、预警、处置、救灾、减灾、恢复能力低等问题。在公共项目应急管理方面已有研究很少,但是目前加强公共项目的应急管理工作却是迫在眉睫,因此,公共项目应急管理研究将成为有需求有价值的研究问题。

 

四、结论

 

通过对公共项目管理相关领域研究成果的总结与分析,不难看出公共项目管理的研究内容越来越丰富,研究分支越来越细化。本文指出了公共项目领域研究的理论基础和未来一段时间可能的研究方向。上述列举的研究方向难免挂一漏万,即便如此,我们还是可以看到,公共项目领域的研究问题为我们提供了重要的研究机遇,希望本文提出的公共项目领域的研究方向能够为以后的研究提供指导和借鉴,通过更深入的研究达到对公共项目研究领域的深入了解和日趋完善的认识。

 

 

[参考文献]

 

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[3]何寿奎,傅鸿源.公共项目公私伙伴关系合作机制研究[J].统计与决策,2007226062

 

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